Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
Муниципальное право является системной отраслью права, имеет совокупность правовых институтов, объединяющих нормы муниципального права, регулирующих однородные муниципально-правовые отношения. Место муниципального права в системе российского права определяется его комплексным характером. Это означает, что данная отрасль является вторичной, так как формируется и развивается во многом «за счёт» других отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.
Муниципальное право-комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Термин «муниципальное право РФ » используется для названия отрасли права, науки и учебной дисциплины.
Предмет муниципального права-общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления и регулируемые нормами муниципального права. Виды муниципальных (самоуправленческих) отношений:
Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путём непосредственного выражения гражданами своей воли;
Отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования;
Отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством;
Отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления конкретных полномочий.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью правовых приёмов (способов): предписания, дозволения, запрета. Сочетание правовых приёмов и определяет характер правового регулирования. Особенности муниципально-правовых норм:
Одновременно являются нормами других отраслей права;
Закреплены в актах местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы классифицируются по:
Объекту правового регулирования;
Территории действия;
Характеру правовых предписаний;
Методу правового регулирования.
Субъекты муниципально-правовых отношений:
Муниципальное образование;
Население муниципального образования;
Органы и должностные лица муниципального образования.
Муниципальное право содержит нормы:
Материально-правовые;
а) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
б) права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.
Процессуальные;
а) порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления;
б) порядок принятия решений непосредственно населением;
в) процедура реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
Наиболее тесно муниципальное право взаимодействует с конституционным правом РФ. Конституционное право:
Закладывает основы для институтов муниципального права;
Определяет основные принципы и цели муниципального права;
Закрепляет основные права граждан, без которых невозможно осуществление местного самоуправления.
В конституционном праве определены основы статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления. Муниципальное право тесно взаимосвязано с финансовым, бюджетным, налоговым правом. С административным правом тесная связь проявляется по большому количеству вопросов: муниципальная служба, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальное право взаимодействует с земельным правом. ЗК РФ закрепляет основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. По вопросам внешнеэкономической деятельности к муниципальным органам применяются нормы международного частного права.
Система муниципального права в РФ-объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определённой последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.
Она основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы с учётом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. Как её элементы выделяются группы норм:
Закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия;
Определяющие роль местного самоуправления в развитии демократических начал в управлении обществом и государством;
б) закрепляющие принципы и функции местного самоуправления.
Закрепляющие основы деятельности местного самоуправления;
а) территориальные;
б) организационные;
в) финансово-экономические.
Закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
Устанавливающие гарантии местного самоуправления;
Устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
а) перед населением муниципального образования;
б) перед государством;
в) перед физическими и юридическими лицами.
Структурные части системы муниципального права:
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.
Метод муниципального права-совокупность приёмов и способов, которые осуществляют регулирование общественных отношений. В данной отрасли используются основные, стандартные методы правового регулирования, выработанные теорией государства и права. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений того или иного правового приёма различают следующие основные методы правового регулирования:
Императивный (властный приказ)-установление категорических предписаний и требований относительно поведения участников муниципально-правовых отношений (формы непосредственной демократии; обязательность принятия решений органами местного самоуправления; отношения соподчинённости субъектов правоотношений);
Диспозитивный-предоставление участникам муниципально-правовых отношений права выбора поведения по своему усмотрению (как основа диспозитивного регулирования–дозволение, признающее равноправие сторон).
В муниципальном праве используются также методы гарантий, рекомендаций, которые широко применяются на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Государство приняло на себя обязанность обеспечить судебную защиту прав местного самоуправления и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Таким образом, в муниципальном праве не используется ни один из методов правового регулирования в качестве основного, а имеет место их синтез, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Всё это создаёт особый режим муниципально-правового регулирования.
Наука муниципального права-совокупность знаний, идей о местном самоуправлении, формах и практике его осуществления и правового регулирования.
Задачи научной дисциплины муниципального права:
Рассмотрение местного самоуправления не только как формы гражданской самостоятельности и активности, но и как формы осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с её государственной формой реализации;
Раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы власти народа;
Анализ полномочий органов местного самоуправления и практики реализации.
Понятие науки муниципального права и её основные характеристики должны раскрываться с позиций взаимосвязей и зависимостей между понятиями «наука муниципального права» и «отрасль муниципального права». Вместе с тем между ними имеются существенные различия:
Как наука-оно имеет значительно более глубокие исторические корни, которые связаны со становлением и развитием научных идей, теоретических концепций местного самоуправления в России и зарубежных странах на протяжении нескольких веков;
Как отрасль-оно является новым, формирующим правовым образованием в единой системе права.
Предмет изучения науки муниципального права:
Нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в настоящее время;
Практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности;
Зарубежный муниципальный опыт.
Первые основные теории местного самоуправления начали разрабатываться в начале XIX в. во Франции на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.
Теория свободной общины-она впервые возникла в сер. XIX в. во Франции и Бельгии и её создателями являются Турэ, Токвиль, Гербер, Арене; главная идея-община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления; основные принципы:
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством (это является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека);
в) самостоятельность и независимость общины от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт общину, а лишь признаёт её;
г) органы местного самоуправления–органы общин, а не государства.
Общественно-хозяйственная теория самоуправления-она возникает во 2-й пол. XIX в. и её основателями являются Ресслер, Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков; главная идея-самоуправление есть заведование делами местного хозяйства; основные принципы:
а) не совпадение общественных и политических интересов, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами;
б) государство и самоуправление имеют принципиально разное содержание: с одной стороны-общенациональные интересы, с другой-местные;
в) отстаивание права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.
Государственная теория самоуправления-она была распространена в дореволюционной России во 2-й пол. XIX в. и у её истоков стояли В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский (Россия), Гнейст (политическая концепция), Штейн (юридическая концепция) (Европа); главная идея-все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть; основные принципы:
а) местное самоуправление-одна из форм организации государственного управления на местах и часть общей государственной системы;
б) взаимодействие государства и местного самоуправления;
в) всякое управление публичного характера есть дело государственное.
Теория дуализма муниципального управления-признание двойственного характера полномочий органов местного самоуправления; муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и соответственно действуют как инструмент государственной администрации;
Теория социального обслуживания-основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.
Муниципальное право как учебная дисциплина-совокупность первичных знаний об основах науки муниципального права, о местном самоуправлении и его правовом регулировании, которые преподаются студентам для ознакомления с основами науки. Система учебной дисциплины–логически обоснованное расположение в определённой последовательности теоретических положений, знаний, составляющих её содержание. Структура системы учебной дисциплины муниципального права:
Введение в муниципальное право;
Местное самоуправление в системе народовластия;
Основы местного самоуправления;
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
Гарантии местного самоуправления;
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Основой для изучения всех тем учебного курса являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, а также иные правовые акты, в которых содержатся нормы муниципального права. Прежде всего, это федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления».
Студентам, изучающим данную учебную дисциплину, важно быть в курсе последних изменений в законодательстве о местном самоуправлении. Поэтому им следует регулярно просматривать «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российскую газету».
При изучении учебного курса следует также обращаться к законодательству субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, к судебной практике по вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Дисциплина «Муниципальное право России» направлена на формировании у выпускников юридических учебных заведений прочных знаний, развития у них умений и навыков, необходимых для будущей профессии юриста.
Термин "муниципальное право" используется для обозначения не только отрасли права, но и научной дисциплины.
Научная дисциплина "муниципальное право" - это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционировании местного самоуправления. Муниципальное право как наука - более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права помимо общепризнанных норм использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований учеными изучается помимо действующих в Российской Федерации в настоящее время институтов местного самоуправления также и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также зарубежный муниципальный опыт.
Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Возникновение науки муниципального права датируется началом 90-х гг. XX в. Вместе с тем проблемы организации органов местного управления изучались еще задолго до этого. Поэтому их исследование зачастую основано на опыте организации земской власти в Российской империи, а также опыте организации местных Советов в СССР.
Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Опыт организации земского и городского самоуправления был предметом изучения многих видных ученых-юристов. Прежде всего можно отметить фундаментальные работы В. П. Безобразова "Государственное и общественное управление и самоуправление и судебная власть" (1882); А. И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" (1869-1877); А. Д. Градовского "История местного самоуправления в России- (1X99); Н. И. Лазаревского "Самоуправление" (1902). Изучением проблем местного самоуправления занимались также Л./V Велихов. Н. VI. Коркунов, В. Н.Леш-ков, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин и др.
Однако в России до 1917 г. не произошло выделение муниципального права в качестве отрасли права или научной дисциплины. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.
В Советское время местное самоуправление в России было фактически ликвидировано и заменено системой местных Советов, которые являлись местными органами государственной власти. Не следует, однако, полностью отбрасывать опыт изучения этой системы, который получил отражение в юридической науке советского строительства. Теоретиками данной науки можно назвать ученых: С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Ю. М. Козлова, Е. И. Козлову, А. Я. Сливу, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета.
Многие из них в настоящее время являются видными представителями науки муниципального права. Помимо них проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации в последние годы активно изучались и изучаются такими учеными, как: Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, А. И. Коваленко, А. Н. Кокотов, А. Н. Костюков, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, В. С. Мокрый, И. И. Овчинников, Н. А. Писарев, Н. В. Постовой, А. А. Сергеев, В. В. Таболин, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, В. С. Четвериков, Е. С. Шугрина и пр.
Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему правоведению научные методы, как общенаучные: диалектический, системный, конкретно-социологичекий, так и специальные: сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.
Термин "муниципальное право" понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами нескольких специальностей, например "Юриспруденция", "Государственное и муниципальное управление" и т.д. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.
Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки:
- - является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;
- - не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;
- - не обладает свойством пробельности;
- - источником учебной дисциплины являются учебники и учебные пособия, а науки - научные статьи, монографии, диссертационные исследования.
В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значительные нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.
6. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
Муниципальное право как наука представляет собой систематизированное знание о природе и принципах организации местного самоуправления. Наука муниципального права входит в число юридических наук. Наиболее близки ее связи с теорией государства и права, которая дает объясняет природу и связи между правовыми субстанциями. Заимствуются не только дефиниции, например, нормы отрасли муниципального права, муниципальных правовых отношений, но и классификации и типологии. В муниципальном праве самостоятельно не осваивается, а заимствуется из техники работы в праве, например, принципы способы разрешения коллизий.
Наиболее тесные связи у науки муниципального права с доктринальным учением конституционного права. Обосновывают не только происхождение отрасли муниципального права путем «отпочкования» от конституционного права, но и выделение науки муниципального права из состава учений о конституционных (государственных) отношениях.
В то же время муниципальное право обогащает и знание других юридических дисциплин, предоставляя выясненные закономерности для сравнительного анализа с правовыми явлениями на уровне государства. Формы и способы деятельности государственных органов и органов местного самоуправления совпадают по многим моментам. Предложения по актуальным для науки конституционного (государственного) права, административного, земельного, экологического, гражданского, финансового используются для решения проблем этих наук. Имеются родственные связи у науки муниципального права с другими неюридическими дисциплинами, такими как муниципальный менеджмент, управление экономикой города, наукой о местных финансах.
Разделы науки муниципального права частично совпадают с институтами муниципального права. Тем не менее, появляются и отличия, связанные с тем, что наука имеет и прогностическую функцию. С ее помощью подготавливаются изменения в муниципальное законодательство и начинают потом функционировать новые нормы, институты в праве. Так, достаточно долго подготавливалась «почва» для введение в федеральное законодательство положений о муниципальной ответственности, «банкротстве» муниципальных образований. И если основания ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, описываемые в доктрине, закреплены в законе с 2000 года, то, несмотря на предложение еще в 1995 году к проекту федерального закона норм о временном осуществлении органами государственной власти полномочий местного уровня, этот институт введен в действие только в 2008 году.
Отличается наука муниципального права, соответственно от отрасли своими методами. Методы, используемые наукой муниципального права традиционны для юридических наук. Это и общефилософские и юридические научные методы. Активно российская муниципальная наука решает свои задачи сравнительно-правовым методом. Муниципальное законодательство трехслойно и потому обширен материла для компаративистики обычной (с законодательством зарубежных стран) и специальный, характерный для муниципального права. Муниципальные правовые акты, которые являются источниками муниципального права, как и отрасли и как науки, принимаются особые, с учетом региональной специфики в каждом субъекте РФ. Более того, «изюминка» имеется и в каждом акте местного уровня.
Источники муниципального права как науки дополняются, кроме того, обширным материалом правоприменительной и судебной практики. Ее изучение позволяет определить эффективность действия норм, пробельность, скрытые коллизии.
Цель научных исследований состоит в совершенствовании муниципального законодательства и корректировки практики реализации норм, регулирующих организацию местного самоуправления.
Муниципальное право как учебная дисциплина представляет собой систематизированное и упрощенное изложение содержания науки муниципального права. Дисциплина муниципального права, хотя и является, как и наука, знанием, но, тем не менее, имеет свои специфические цели и методы. Последние заимствуются из психологическо-педагогической сферы, в том числе. Структура дисциплины муниципального права как учебной дисциплины направлена на облегчение понимание и усвоение обширного теоретического материала.
| Предыдущая |
Диспозитивный метод характеризуется тем, что предоставляет субъекту правоотношения право выбора поведения по своему усмотрению или выбора между возможными вариантами поведения, указанными в соответствующем нормативно-правовом акте.
Например; “Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств”, “муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности”.
В процессе правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления должно быть найдено разумное сочетание этих методов. Только в этом случае будут достигнуты цели регулирования, и оно будет эффективным.
7. Муниципальное право РФ как наука и учебная дисциплина
Различают муниципальное право РФ как отрасль права, науку и учебную дисциплину.
В основе этого деления – качественное различие между этими явлениями. Они различаются по форме выражения, источникам, целям и функциям.
Отрасль права – это организационно обособленная группа правовых институтов, направленная на регулирование совокупности однородных общественных отношений.
Наука – это система взглядов и представлений относительно какого-либо явления.
Муниципальное право относится к общественным наукам, предметом которых выступает какое-либо общественное явление. Муниципальное право – юридическая наука.
Наука муниципального права изучает общественные отношения в сфере местного самоуправления, законодательства о местном самоуправлении в РФ.
Наука изучает отрасль права, ее институты, их закрепление, взаимодействие.
Система науки муниципального права включает:
– предмет и метод муниципального права;
– систему муниципального права;
– принципы территориальной организации местного самоуправления;
– вопросы местного значения;
– наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
– формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
– органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
– муниципальные правовые акты;
– экономическую основу местного самоуправления;
– межмуниципальное сотрудничество;
– ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью;
– историю муниципального права РФ;
– муниципальное право зарубежных стран.
Система науки муниципального права строится на основе системы отрасли муниципального права, но значительно отличается от нее и содержит оригинальные элементы, касающиеся истории муниципального права как России, так и зарубежных стран, теоретических аспектов муниципального права.
Наука муниципального права в последнее время активно развивается.
Положения науки выражаются в монографиях, статьях, учебниках по муниципальному праву ученых-правоведов. Наука муниципального права взаимодействует с отраслью муниципального права и учебной дисциплиной.
Достижения науки муниципального права используются в законотворческом процессе.
Одним из крупнейших ученых, отдавших дань муниципальному праву, является Ю. А. Тихомиров.
В соответствии с системой науки муниципального права строится курс учебной дисциплины муниципального права. В настоящее время эта дисциплина входит в программу высших и средних специальных учебных заведений, обучающихся по юридической специальности, по специальности “государственное и муниципальное управление” и др.
Целью отрасли муниципального права является правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
Целью науки муниципального права является изучение муниципального права и определение его основных категорий, системы, места в системе российского права, разработки, способствующие совершенствованию законодательства по вопросам местного самоуправления в РФ, анализ с этой целью норм закона, выявление общих закономерностей развития муниципального права, прогнозирование и т. д.
Наука носит теоретический характер , результаты научной деятельности опробуются уже на уровне отрасли права.
Научная деятельность носит творческий характер .
Учебная дисциплина не предполагает в отличие от науки муниципального права фундаментальных научных разработок. Целью учебной дисциплины муниципального права является обучение студентов в соответствии с государственными образовательными стандартами.
8. Муниципально-правовые нормы
Отрасль права – это не что иное, как совокупность правовых норм. Нормы права данной отрасли группируются в более крупные образования – институты. Правовые институты – это образования внутри отрасли, включающие только однородные нормы права. В некоторых случаях они могут быть межотраслевыми, например институт гарантий при проведении выборов характерен для муниципального права и избирательного права РФ, институт муниципальной собственности характерен как для муниципального права, так и для гражданского права РФ, институт должностных лиц характерен как для муниципального, так и для административного права РФ и т. д.
Наличие межотраслевых институтов свойственно всем отраслям права, но особое значение они имеют в структуре комплексных отраслей права.
Норма права – юридически закрепленное общеобязательное и формально определенное правило поведения.
Норма права является исходной единицей правового регулирования.
Признаки нормы права:
1) закрепление в нормативно-правовом акте означает, что норма права записана в тексте нормативно-правового акта либо является юридическим обычаем и соответствующим образом выражена;
2) общеобязательность правовой нормы означает обязательное для всех предписание по соблюдению нормы права под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя, в случае нарушения правовой нормы в действие вступает аппарат государственного принуждения;
3) формальная определенность правовой нормы означает ее конкретное выражение, соответствие этого выражения требованиям, предъявленным к ее форме;
4) норма является правилом поведения, т. е. предусматривает возможность влиять на поведение субъекта правоотношения, устанавливает образец такого поведения.
Муниципальное право содержит материальные и процедурные нормы .
Материальные нормы устанавливают правовые основы муниципального права, его общие принципы, в основу которых положен материальный критерий: “Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации”.
Процедурные нормы устанавливают порядок, процедуру осуществления каких-либо действий: “Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.
Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования”.
Процедурные нормы столь же важны, как материальные.
Их нарушение сводит на нет материальные нормы и влечет нарушение принципов муниципального права.
Нормы муниципального права содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных актах федерального уровня, конституциях, уставах субъектов РФ, законах субъектов РФ, прочих нормативно-правовых актах органов государственной власти субъектов РФ, уставах муниципальных образований, других нормативно-правовых актах муниципальных образований.
Нормы муниципального права содержатся также в международных договорах РФ и других международных документах.
Особый источник норм муниципального права – общепризнанные международные принципы, являющиеся частью системы российского права.
Нормы муниципального права бывают императивные и диспозитивные .
Императивные нормы носят обязательный характер, содержат безапелляционное требование совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Диспозитивные позволяют выбрать модель поведения.
9. Место муниципального права в системе российского права
Место муниципального права в системе российского права определяется, во-первых, публичностью данной отрасли и, во-вторых, его комплексным характером.
Муниципальное право – публичная отрасль права.
В соответствии с общепринятой классификацией все право можно разделить на публичное и частное. Это деление в значительной степени условно.
Публичное право регулирует общественные отношения, представляющие первостепенное значение для государства . Для отраслей этой группы характерно в большей степени императивное регулирование.
Частное право регулирует вопросы, представляющие интерес главным образом для граждан.
Муниципальное право в силу целого ряда особенностей соотносится как с публичными, так и с частными отраслями права.
Наиболее тесно взаимодействие муниципального и конституционного права РФ . Конституционное право РФ служит отправной точкой для муниципального права, закладывает правовые основы институтов муниципального права, определяет его цели и принципы. Конституционное право наделяет граждан правом на местное самоуправление, закрепляет прочие права граждан, без которых осуществление местного самоуправления было бы невозможным.
Конституционное право определяет основы статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Подотрасль конституционного права – избирательное право РФ – также весьма тесно связана с муниципальным правом в части регулирования местных выборов и референдума. Избирательные права граждан, установленные избирательным правом, всецело распространяются на граждан при реализации ими избирательных прав в области местного самоуправления.
Муниципальное право тесно связано с такими отраслями российского права, как финансовое, налоговое, бюджетное право .
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” регулирует местные финансы, в том числе режим местных налогов и сборов наряду с Налоговым кодексом РФ. При этом он не должен противоречить Налоговому кодексу РФ.
Этот же Закон регулирует бюджетный процесс на местном уровне как самостоятельное направление деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время также действует Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.
Муниципальное право связано также с административным правом РФ по целому ряду вопросов. К этим вопросам относятся вопросы муниципальной службы, административной ответственности муниципальных служащих, а также вопросы культуры, образования и др.
Смежные нормы содержатся в таких актах, как Основы законодательства о культуре, Федеральный закон “Об образовании” и др.
Международное публичное право является частью системы российского права. Ряд принципов муниципального права закреплен на международном уровне.
Природно-ресурсное право предусматривает режим пользования природными ресурсами, вопросы приобретения права собственности на них как на объекты, ограниченные в гражданском обороте, что, естественно, не может миновать сферы заинтересованности соответствующих муниципальных образований.
Органы местного самоуправления наделены компетенцией в сфере экологического права .
Соотносятся в вопросах регулирования муниципальной собственности, регулирования деятельности муниципальных предприятий муниципальное и гражданское право .
По вопросам внешнеэкономической деятельности к муниципальным органам применяются нормы международного частного права .
Муниципальное и уголовное право РФ взаимодействуют, например, при уголовной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления.
10. Субъекты муниципального права РФ
Круг субъектов муниципального права очень широк, в связи с тем что весьма широк круг общественных отношений, находящихся в пределах правового поля муниципального права РФ.
Субъект права – это лицо или группа лиц, способная вступать в общественные отношения определенного вида, наделенная совокупностью прав и обязанностей. Субъектами муниципального права являются физические лица и организации. Физические лица – это граждане, иностранцы, лица без гражданства, находящиеся на территории РФ.
К организациям относятся государство, государственные органы, общественные образования, хозяйственные объединения (юридические лица).
Классифицировать субъекты муниципального права можно по следующим основаниям:
1) государственные и негосударственные образования;
2) индивидуальные и коллективные субъекты.
К государственным (публичным) субъектам относятся Российская Федерация, ее субъекты, органы государственной власти РФ и др. К негосударственным субъектам относятся общественные объединения, политические партии, религиозные группы и т. д.
К субъектам муниципального права относятся:
1) Российская Федерация (Россия) – суверенное государство, проводящее в пределах своей территории, а также в отношении своих граждан определенную политику. Россия обладает собственной правовой системой, определенной компетенцией в отношении населения РФ, субъектов РФ, монополией на издание законов и т. д.;
2) субъекты РФ;
3) Президент РФ;
4) Правительство РФ;
5) Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
6) Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
7) суды представлены судами самого различного уровня и наделены различной компетенцией;
10) органы местного самоуправления;
11) муниципальные образования;
12) население муниципального образования;
13) общественные объединения;
14) муниципальные должностные лица;
15) иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории муниципального образования;
16) советы муниципальных образований и другие объединения.
Степень участия и плотность взаимодействия между субъектами муниципального права различны.
Каждый субъект муниципального права наделен соответствующими его статусу полномочиями.
Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
Должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
11. Система муниципального права в РФ
Необходимым свойством любой отрасли права является его целостность. Система права – это его внутреннее строение, организация норм муниципального права в соответствии с их иерархией.
Целостность муниципального права – следствие его самостоятельности как отрасли права.
Нормы муниципального права не рассыпаются на множество автономных элементов, несмотря на то что они регулируют порой довольно далеко отстоящие друг от друга правоотношения. Это связано с тем, что их объединяют общие предмет, метод, функции, цели.
Муниципальное право – это не аморфная масса правовых предписаний, а единая система муниципальных норм. Муниципальное право внутренне организовано, нормы муниципального права взаимосвязаны и взаимозависимы.
В жизни права система играет особую роль, поскольку отражает одно из насущных его свойств – формализированность.
Логически полная и связанная система норм муниципального права возникает, в силу того что нормы муниципального права объединены в субинституты, институты.
Нормы муниципального права не одинаковы по своей юридической силе: они иерархизованы в зависимости от уровня, на котором они приняты, и компетенции органа, их издавшего, отношений, которые они регулируют. Как и в любой другой отрасли права, в муниципальном праве принята так называемая субординация норм.
Система муниципального права упрощает пользование законодательством, помогает осмыслить роль и правовую природу норм муниципального права.
Следует различать систему муниципального права как отрасли российского права и систему муниципального права РФ как науки. В отличие от системы отрасли система науки включает такие разделы, как история муниципального права России, зарубежное муниципальное право, предмет и метод муниципального права РФ и др.
Муниципальное право РФ имеет следующую систему.
1. Общие положения (раздел включает общие понятия и термины, характерные для всей отрасли муниципального права, такое включение в систему права основных категорий является юридической традицией и способствует более системному восприятию).
2. Принципы территориальной организации местного самоуправления.
3. Вопросы местного значения.
4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
7. Муниципальные правовые акты.
8. Экономическая основа местного самоуправления.
9. Межмуниципальное сотрудничество.
10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.
11. Особенности организации местного самоуправления.
Эта система строится по аналогии с наиболее крупными группами муниципальных норм – институтами муниципального права.
Система муниципального права строится в соответствии с положениями Закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”. Подобные законы как рамочные имеют особую важность в плане организации системы права.
Система муниципального права РФ состоит из двух основных частей:
– общая часть муниципального права РФ (нормы этой части затрагивают муниципальные отношения в целом, например нормы-принципы);
– особенная часть муниципального права РФ (нормы этой части затрагивают отдельные вопросы правового регулирования, например, ответственность органов местного самоуправления).
Систему муниципального права составляют международные и внутренние нормы муниципального права.
Среди муниципальных норм большое значение имеют нормы-принципы.
Вся система муниципального права строится в соответствии с этими принципами.
12. Основные теории местного самоуправления
Политическая и правовая мысль издревле интересовалась вопросами организации власти на местах.
В отношении этих вопросов зачастую складывались совершенно противоположные мнения. Например, относительно того, как соотносятся между собой муниципальная и государственная власти (а значит, и органы государственного управления и муниципальные органы), существуют следующие точки зрения:
1) местное самоуправление – самостоятельная деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач местного значения, в которую государственные органы вмешиваться не вправе, а муниципальная власть отделена от государственной власти;
2) местное самоуправление осуществляется государством в лице государственных органов на местах, которые подотчетны и подконтрольны центральным органам государственной власти, муниципальная власть как самостоятельная власть органов местного самоуправления не существует, а является формой государственной власти.
Эти теории главным образом дифференцированы в зависимости от того, что признается источником власти в муниципальном образовании , кем наделяются властью в решении вопросов местного значения органы местного самоуправления. В первом случае эту власть они получают непосредственно от местных жителей, в решении вопросов местного значения они представляют их и ответственны именно перед ними. Эта модель местного самоуправления наиболее полно соответствует идеалам демократии и современным представлениям о теории местного самоуправления.
Во втором случае свою власть и все полномочия по решению вопросов местного значения местные органы получают сверху. Они представляют государственную власть на местном уровне. За результаты своей деятельности они ответственны перед вышестоящими государственными органами, подотчетны и подконтрольны им. Данная модель организации местной власти характерна для государств с авторитарным или тоталитарным режимом правления. Местная власть лишь профанирует идею местного самоуправления, никакой реальной самостоятельности по отношению к центру у местных органов нет.
Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления .
При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина , осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом ; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.
Таким образом, предмет муниципального права включает часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.
Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, а также муниципалитетами. Ко вторым - предпринимательскую деятельность муниципальных предприятий , гражданско-правовые отношения органов местного самоуправления с иными юридическими и физическими лицами .
Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.
При определении предмета и метода муниципального права необходимо также учитывать, что муниципальное право России - это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъектов Федерации и Российской Федерации в целом. Соответственно, муниципальное право отражает интересы, которые формируются и регулируются на каждом из этих уровней публичной власти , а также взаимодействие таких уровней и соотношение их интересов.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
- отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия ;
- отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
- отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
- отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы и муниципальных служащих;
- отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
- отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ;
- отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.
Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.
Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.
Система муниципального права
Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.
В муниципально-правовых отношениях:
- участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
- регламентируется конкретное поведение участников этих отношений; и отдельные местного самоуправления , формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия . Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.
Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства , с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений , а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.
Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов , образование внебюджетных фондов основаны на нормах финансового права ; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации , осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права ; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом ; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к